职业教育集团化体制改革路径探索

宁波城市职业技术学院 胡坚达 王孝坤

摘要：创新有中国特色职业教育集团化体制，是一个对职业教育利益相关者要素实行大系统建构和控制的过程，具有多元利益主体完整性和多元利益诉求协调性特征，需要从多学科视角，分析职教集团化体制创新规律，设计深化改革的路径。浙江宁波的职业教育研究者和实践者在浅、中层次职教集团化体制基础上，运用系统论控制理论、利益相关者理论，实现职教集团化的要素以及运行过程的优化。通过职教集团化体制外部保障能力、内部凝聚能力、互惠服务能力、自身协调能力、内在适应能力的路径与对策，获得职教集团体制整体功能最优绩效。

关键词：职业教育，合作办学，教育集团化

一、职教集团化内涵与实施中的问题

（一）职教集团化内涵

当前，我国职教集团化改革实践尚处于浅层次或中层次。表现为地方出台促进校企合作办学政策，政府通过职教联席会机制协调教育、人社、产业管理等部门，制定区域职业教育发展规划，举办公共职业技能训练中心，购买职业教育公共服务；校企、校际共建“产学联盟”理事会，整合共享集团内职业教育资源；行业企业通过理事会议参与支持职业院校办学和人才培养工作，通过建立“校中企”、“企中校”，为职业院校提供生产性实践基地，向职业院校开放产品研发、技术革新、管理创新、企业文化项目和兼职岗位；职业院校按照理事会意见调整专业设置，按企业需要和职业标准培养人才，为企业提供管理咨询、技能培训服务。

“职教集团是一个由若干具有独立法人资格的职业学校、相关企事业单位，以龙头企业或高水平院校为核心，以契约或资产为联结纽带组成的不具法人资格的办学联合体。”从利益相关者理论角度看，职教集团化利益主体不仅包含院校、行业、企业，还应当包含政府、社会、家长（学生）；从系统工程理论角度看，职教集团化不仅要有校企合作、校际合作办学系统，还要政策法规保障系统、政府有关的管理系统、职教集团化办学社会服务系统，以及技能型人才中高职衔接机制，而政府有关的管理系统，是职教集团化体制中的核心系统；从职业教育公益性角度看，职教集团化应以提供职业教育公共服务产品为主；从市场经济理论角度看，职教集团利益相关主体链接应包括两种连接纽带，一种是职业教育发展责任与制度，是一种不具法人资格的办学联合体；另一种是契约和资产，是具有法人资格的办学联合体。由此可见，职教集团化体制应当是由一个政府主导和管理，由职业教育利益相关主体构成的，兼具公益性服务和市场机制的办学联合体。 

（二）职教集团化实施中存在的问题

当前，职教集团化理论研究学科视角比较单一。而在职教集团化实施中利益主体不完整，缺乏公益性和市场机制双重系统构建，表现为外部缺乏法规制度保障，内部结构松散，教育部门积极，其他部门消极，院校“热”行业企业“冷”，院校对行业企业要的多给予的少，具体分析如下。

1.职教集团化外部保障体系不健全

一是职业教育集团化体制在《职业教育法》中处于缺位状态，国家出台鼓励校企合作办学政策，产业、财税和人社管理部门没有及时出台政策文件并对接落实。二是政府管理政出多门、条块分割，缺乏协调，职业教育基本处于教育部门自行管理状态；三是行业企业支持参与职业教育积极性不高，缺乏持续稳定的实质性投入和办学，难以在职业教育决策、组织实施和质量监控中有效参与。

2.职教集团化校企合作缺乏对接机制

一是校企职教集团化利益诉求尚未实现对接，大多数企业加入职教集团的目的，是借助职业院校资源解决企业人力资源不足和人员素质不高问题，对与职业院校合作缺乏战略思考。而大多数职业院校加入职教集团的目的主要着眼于借助企业教育资源培养学生，提升毕业生就业率，忽视服务企业发展。二是职教集团校企职能尚未实现对接。目前，我国职业教育以相对封闭的全日制院校教育为主，吸纳产业要素办学的主动性和创新性相对不足，大多数职业院校办学精力放在全日制学历教育上，忽视终身教育、应用研究、产业发展服务和社区文化服务，而行业企业参与支持职业教育的职能、资质和政策也缺乏刚性制度规定和管理机制。

3.职教集团化缺乏政府、校际协调机制

一是职业院校分属教育和人力资源与社会保障两个部门管理，教育内部中高职教育又分属成职教和高教两个部门管理，它们在管理理念、管理方式、操作模式上存在较大差异，在专业设置、课程体系、考核评价、招生就业、学籍管理、经费划拨、基础建设等方面形成了不同的体系，仅仅依靠中职院校校际合作，根本无法解决中高职在专业、课程、教学与评价等方面的脱节、断层或重复问题。二是建设中高职、应用本科和专业硕士衔接的职业教育大通道，难以逾越现行政策中对高等职业教育的定位。

4.职教集团化校企缺乏互惠服务机制

一是企业依靠职业院校教育资源优化人力资源和利用职业院校科技资源转型升级不足。二是校企合作服务体系不健全，如兼职教师信息库、项目信息库、数字化终身学习网络信息系统、终身教育政策信息库、培训项目库、培训课程资源库、培训管理平台、培训教学平台、学分银行系统、考核测评系统，都需要建立政府购买社会服务的体系或机制来实现。三是企业科技创新能力不足，职业院校科技研发能力不强，难以整合校企科研资源，提供高新产品研发、先进技术技能引进培训服务。四是企业文化建设意识淡薄，投入不足，职业院校企业文化服务能力不强，难以开展职业文化育人产品，促进校企文化融合和谐企业、和谐校园建设。

二、职教集团化体制系统分析及构建

（一）职教集团化体制的诸多利益相关者及大系统理论分析

职教集团是一个涉及诸多利益相关者的大系统。为了实现对大系统的最优化控制，大系统控制理论应运而生。它是面向工程技术、社会经济、生物生态等领域，研究开发大规模复杂控制与管理系统的建模、分析与设计的理论、方法和技术的一门新学科，是大系统理论与人工智能相结合的产物，是控制论向复杂大系统广度发展的新分支。大系统控制理论中的递阶控制理论认为，对于一个庞大的系统，如果由一个决策人去集中控制是难以奏效的，而由若干个平行的决策人互相协商去控制，效率又太低，只有在分等级（层次），即递阶的控制中，才可能克服上述困难，取得较好的控制效果。而大系统控制理论中的分散控制理论认为，分散控制系统有多个控制站，每个控制站是控制系统的一个部分，称为子系统，可以把大系统划分为若干个子系统后分别进行控制。

近年来，利益相关者研究成为分析高等教育的独特视角和方法。高等教育的利益相关者主要包括政府部门、高校的行政人员、教学人员、研究人员、学生、职业界、捐赠者、校友、中学生、社会、媒体、银行界等，他们要么受到高等教育的影响，要么有能力对高等教育施力的影响，或者二者皆有。目前，许多学者运用利益相关者理论进行大学制度、学校内部管理、外部协调、教育质量与责任研究，高等教育利益相关者研究的理论与实践价值逐渐显现。

运用大系统理论和高等教育利益相关者理论对职教集团化体制进行系统分析，职教集团化体制应包括以下方面。一是由法规制度系统、执法检查系统、政府管理系统构成的外部保障系统；二是由资产联结系统、契约联结系统、互惠服务系统构成的内部凝聚系统；三是由企业需求系统与支持系统构成的服务主体系统；四是由校企合作操作系统构成的服务主导系统；五是由行业参与管理系统、社会中介服务系统和质量监控系统构成的服务辅助系统。运用大系统控制理论建立职教集团化体制控制系统，首先要根据递阶控制理论建立国家、省、地市和县（市区）四级法规制度系统、执法检查系统、政府管理系统，通过职业教育外部保障对职业教育集团化体制实行递阶控制；其次是建立内部凝聚、服务主体、服务主导、服务辅助四个控制站，控制协调集团成员因权力、责任和利益不协调产生的潜在内耗，实现职教集团化分散控制。潜在内耗控制通过三个路径实施，分，别采用开环控制、闭环控制和开闭环连锁控制三种手段实现。开环控制是指通过集团组建宗旨愿景、年度目标确定、管理方案制订等要素实施，持续提高集团成员的统一协调性，不断降低内耗系数；闭环控制是指通过目标管理、团队管理、绩效管理等运行控制要素实施，对潜在内耗实施动态跟踪监控和消除；开闭环连锁控制是指通过应急预案、危机处理方案等要素实施，以闭环的形式反复学习、演练应急预案和危机处理方案，以开环的形式不断改进应急预案和危机处理方案，使应急预案、危机处理方案持续保持最佳响应状态。

（二）职教集团化体制构建  职教集团化体制创新和运行控制的结果是在以下方面实现职业教育集团化体制深层次构建。一是国家和地方建立健全职教集团化制度和政策支持体系。二是建立健全教育、人社和产业管理部门协调管理职业教育部门，落实政府相关部门职业教育发展责任，落实行业企业参与支持职业教育补偿政策。三是按照现代企业制度组建股份制产业学院，建立党委领导，董事（理事）会决策，总经理（校长）负责，专业负责（带头）人执行的工作体制，按照行政与学术权力平衡、民主集中制的原则建立决策和问责机制。四是职业院校要赋予合作行业企业应有的决策权力，支付必要的管理和培养费用，建立中高职衔接的人才培养体系，提升人才培养服务、终身教育服务、科技创新服务能力。五是行业要建立职业教育行业指导委员会、“双证”融合工作体系，参与职业教育质量监控。六是企业要制定校企合作共同发展战略，与职业院校建立互惠发展、共同发展联盟，成立人才培养培训机构和专业建设委员会，持续稳定地介入职业院校专业体系、课程体系、师资队伍建设；通过提供兼职教师参与人才培养工作。七是集团成员实现资产与契约混合联结，即集团成员单位通过签订协议，制定集团章程，组建契约联结型职教集团，然后集团核心成员单位以资产联结（控股或参股）方式组建股份制产业学院。产业学院在专业设置、中高职衔接、系统化培养技能人才、技术开发培训、管理咨询定向服务集团内企业发展；行业企业定向引领职业院校发展，实现管理体制创新、校企信息互通、师资队伍和实训基地建设、质量监控等。

三、职教集团化体制改革路径与对策

职教集团化体制改革实施是建设现代职业教育体系，提升职业教育管理水平，提高人才培养与就业质量的需要。在这一过程中，浙江宁波的职业教育研究者和实践者在浅、中层次职教集团化体制基础上，运用科学发展观统筹协调发展方式、大系统论控制理论、利益相关者理论，实现职教集团化的要素以及运行过程的优化。通过提升职教集团化体制外部保障能力、内部凝聚能力、互惠服务能力、自身协调能力、内在适应能力，发挥职教集团体制整体功能。

（一）基于现代大学制度理论和新公共管理理论，加强法规制度建设，创新协同管理体制，提升职教集团的外部保障能力

一是完善《职业教育法》，对职业教育集团化体制做出明确界定。二是地方结合实际的调整，如宁波颁布了《职业教育校企合作促进条例》，并出台了相应实施细则；同时，要加快创新职业教育成本分摊制度、校企融合型职业院校办学制度、灵活多样招生制度，中高职协调发展制度、现代学徒制培养制度、高技能岗位劳动准入与就业稳定制度、双证书融合制度，保障校企双方在职教集团体制中的权力、责任和利益。三是产业、财税和人社管理部门要根据国务院有关文件及时出台配套政策文件，落实支撑国务院校企合作办学政策文件。四是成立具有多元协同管理功能的统筹校企、人社职业教育管理机构，改变职业教育政府管理政出多门、条块分割，教育部门一元管理状态。五是建立校企合作公共服务体系体系，如兼职教师资源库、校企合作项目信息库、数字化终身学习网络系统、职业培训项目库、培训课程资源库、培训管理平台、培训教学平台、学分银行系统、考核测评系统等。

（二）基于现代企业理论和合作教育理论，推行资产契约混合联结，决策评价问责控制，提升职教集团内部凝聚能力

以区域重点行业大型企业为龙头，通过契约联结方式，组建职教投资与教育管理集团；建立职教投资与管理集团理事会，实行政府指导、理事会决策、总经理执行体制；通过办学资金、生产服务项目—、生产服务与教学场地、设施、设备、人力等投入，组建股份制产业学院；产业学院实行党委领导、董事会决策与评价问责、院长执行、专业带头人组织实施的工作机制；实行中高职衔接、学历教育与培训教育衔接、双证书融合、现代学徒制培养制度。目前，在产业转型升级推动下，宁波一些新兴产业领域中的企业家越来越认识到校企业合作对优化人力资源结构，提高企业新产品研发能力、管理创新能力的重要性，校企合作院校“热”而行业、企业“冷”的状况出现了明显的改观。宁波城市职业技术学院七个二级学院建立了八个产学发展联盟，园林园艺专业和物流管理专业还成立了企业有千万资金和人力、设施、设备投入的产业学院。但受国有资产管理法规的制约，目前，公办职业院校还难以与企业建立资产连接关系。

（三）基于核心竞争力理论和合作教育理论，实型企业职业教育资质认证制度，搭建校企合作发展平台，提升集团成员互惠服务能力

一是通过职业教育行业指导委员会，建立职业院校专业设置标准、培养规格标准、课程体系标准、学习成绩考核、教学质量测评标准、专兼职教师职业资格标准、企业实施职业教育资质标准，开展职业教育办学资质和水平测评，提高职业教育核心竞争力。二是校企共建高新产品与优质服务产品研发体系、管理创新咨询服务体系、校企文化创新服务体系、优质人力资源配置与开发行动计划，校企共建教学团队、科研团队、管理创新团队、文化服务团队，全面深化集体成员合作层次。在宁波城市职业技术学院建立的园林园艺产学发展联盟联合了产业管理、行业协会、龙头企业和其他职业院校，通过行业企业和院校推荐共同组建了园林园艺行业职业技术教育指导委员会，形成了基于行业标准的职业教育标准开发机制；园林园艺专业借助滕头园林集团提供的研发平台、经营管理平台、职业培训平台，在企业建立了园林园艺新产品研发基地、生产性实践教学基地、新农村建设人才培训基地、职业人素质养成教育基地，校企形成了紧密稳定的合作发展长效机制。

（四）基于科学发展观统筹协调发展理论，制定统筹协调发展规划，全面实施顶层设计和系统控制，提升职教集团的协调发展能力

按照职教发展规划对接产业发展规划的思路实现以下方面的衔接。产业结构对接专业结构，培养规格对接职业岗位职责，课程内容对接职业标准，教学过程对接工作过程，院校文化对接工业文化，中高职教育衔接，课堂教学与岗位培训衔接，科研体系与科技创新衔接，等等。此外，制定职业院校各项事业发展规划，设计职业院校各项事业发展模式，切实解决职业教育与产业发展、人才培养与企业需要和职业人才成长规律脱节问题，切实解决中高职专业、课程、教学与评价脱节、断层或重复问题。宁波城市职业技术学院把设计和控制作为职教集团化持续健康发展的两个核心环节，学校在制定中长期发展规划、十二五发展规划，实施办学水平评估、创建责任文化品牌等工作中，一直坚持大职业教育发展理念，构建国际化全面服务型强校战略，争取学校发展的外部保障环境，统筹设计和控制学校外部适应性和内部协调性，强化服务企业发展能力，使学校集团化办学体制建设水平不断提升和优化。

（五）基于合作教育理论和全面服务型教育理论，推行现代学徒制，强化终身教育功能，提升职教集团化内在适应能力

近年来，宁波城市职业技术学院以宁波市出台的一系列产教合作办学制度和支持政策为外部保障，借鉴澳大利亚新学徒制，按照招生与招工结合、上课与上岗结合、学习与学徒结合、考试与考核结合、毕业与就业结合的思路，在电子商务等专业实行了准员工制工学结合培养模式。校企以电子商务产业用人需求与岗位资格标准为参照系，共同确定培养规格、制订培养方案、开发课程，按照工学交替组织形式，在生产服务现场，由校企双导师共同培养高端技能人才，定向为企业提供优质员工，面向企业和社区，构建面向人人以及促进人人成才、生涯持续发展的职业培训体系。基于职场共建职业素质养成平台、职业技能训练平台、职业综合实践能力培养平台，以完成工作项目任务，促进职业持续发展。以中高职衔接为准则共同确定培养规格，体现素质基础能力本位共同设计课程结构，对接职业标准，基于岗位角色智能结构，中高职衔接，共同选择课程内容。构建“培训—上岗—实践—总结—优化”循环的工学交替教学过程。在工作现场通过“双师型”教师实施教学，以岗位职责为基础，以品德、能力和业绩为导向，共建科学化、社会化考核评价体系。