以改革创新推动职业教育集团化办学发展

出自：中国职业教育网 发布时间：2015-12-03

辽宁教育研究院副院长、研究员 高鸿

 

    当前，我国正处于实现全面建设小康社会目标的关键历史时期，经济发展进入新常态，中央提出了协调推进“四个全面”的战略布局。新的发展形势对职业教育发展提出了新的挑战。这种新的形势和任务，要求职业教育工作必须加快体制机制改革和模式创新，走出具有中国特色的职业教育发展之路。职业教育集团化办学从经验探索走向制度重构已经成为一种必然的选择，制度上的突破与创新将成为继续深入推进职业教育集团化办学发展的关键。近日，教育部又出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，贯彻落实文件精神，需要进一步推进制度创新，发挥集团化办学在改革中的突破作用。

    一、深刻理解职业教育集团化办学的内涵

    1、职业教育集团化办学的内涵

职业教育集团化办学就是指具有集团特征的组织机构，以深化产教结合、校企合作为主线，以提高人才培养质量为核心，整合政府、行业、企业、科研院所、职业院校各方面力量，而进行的集约化、规模化的职业教育办学行为。

    一般而言，具有职业教育集团特征的组织所实施的办学行为可被界定为职业教育集团化办学。该涵义在此强调的是“职业教育集团”和“办学行为”两个关键点。

    职业教育集团是个静态的组织概念，职业教育集团化办学是一种动态的组织形式。对政府而言，职业教育集团化办学是一种教育宏观管理战略；对学校和其他参与集团化的组织而言，职业教育集团化办学是一种策略选择。

    2、职业教育集团化办学的动因

    职业教育集团化办学的一般动因主要体现为三方面，一是在经济社会发展层面获取一定的教育经济效益的需要；二是在政府层面对职业教育资源的重组和整合、职业教育体制机制改革的需要；三是在职业教育自身发展层面对教育质量的内在追求和满足职业教育大众化发展需要。这三方面动因归根结底是各个职业教育实施主体和参与者为了追求职业教育利益（含公众利益、组织利益、私人利益）的最大化。

    我国职业教育集团化办学是贯彻科学发展观和构建现代职业教育体系的重要切入点，意义重大，实施职业教育集团化办学战略在现阶段是可行的而且是必要的。职业教育集团化办学更注重在政府主导下面向市场办学，更能本着全面、协调、可持续的发展观，通过集团的形式进一步整合职业教育资源，优化职业教育布局；职业教育集团化办学能更充分地发挥企业、行业和社会力量举办职业教育的积极性，切实形成多元办学格局；职业教育集团化办学能通过规模优势，充分利用行业企业和区域资源，节约教育成本，扩大和增生优质职业教育资源，是促进教育公平、体现民生与社会和谐的有效突破口。同时，职业教育集团化办学必然会促使校企合作关系、城乡合作关系、区域合作关系、中高职关系的变化和重构，进一步处理好这四大关系，坚持走中国特色职业教育的发展道路，推动职业教育集团化办学得以又好又快地发展，是构建有中国特色的职业教育体系的先决条件。

    3、职业教育集团化办学的特征

    （1）集团化办学主体的多元性。集团化办学是将多元的主体整合聚集，通过相关权、责、利的协调与均衡，调动多元教育主体参与职业教育的积极性，发挥不同参与主体在职业教育中的资源优势，最大限度地实现“互利多赢”。

    （2）集团化办学资源的共享性。多元的参与主体具有不同的资源优势，集团化办学就在于能将这些不同的成员统筹起来，一方面实现资源共享，提高资源利用率；另一方面通过成员间的优势互补和优势聚集，集中力量攻破难题，形成发展职业教育的强大合力，提升职业教育的整体竞争力。

    （3）集团化办学管理的协同性。在集团化办学中明确牵头单位、成员学校、成员企业、行业协会、科研机构以及政府等不同利益相关者在集团运行中的权利和义务，建立了多方联动机制，理顺不同主体间的关系，发挥各自在集团化办学的管理作用，促进了参与主体之间的有效运作。

    （4）集团化办学模式的多样性。职业教育集团化办学成员单位之间的合作形式主要以契约、股份合作、租赁等伙伴关系进行交流合作和共同发展。依据不同地区的社会经济和职业教育发展状况，结合不同模式的要求和特点，选择相应的集团化办学发展模式，探索多种形式组建职业教育集团，如区域型职业教育集团、行业型职业教育集团、复合型职业教育集团、特色型职业教育集团、涉外型职教集团等。

    （5）集团化办学利益的共赢性。利益是职业教育集团生存发展的根本驱动力。集团化办学既要为职业院校办学提供必要的支持，又要为企业输送人力资源。要利用政策杠杆和市场机制, 鼓励集团成员开展多层次、多样化的合作。通过集团化办学形式, 实现教育资源、经济资源和社会资源的整合，实现资源上的互补、利益上的双赢。

    二、职业教育集团化办学中存在的主要问题

    职业教育集团化办学自20世纪90年代产生以来，在基层大胆探索实践、政府大力倡导支持下，取得了持续快速发展，得到了社会各界的广泛关注与普遍认可，至2014年底，全国累计成立各类职教集团1048个，并产生了不少新型组织形式，集团化办学规模取得了快速发展。职业教育集团的快速发展较好解决了合作数量，但从量向质的转化，还普遍存在着制约瓶颈。

    1、职业教育集团的性质和法律地位尚未明确，外部政策条件有待进一步完善。

    职业教育集团作为集团化办学的新型组织，其性质和法律地位尚未得到明确，致使集团长期处于依附状态，既没有独立的法人地位和产权，也无法独立承担起相应的责任和义务，这与希望寄予的地位和作用很不相称，已直接影响了社会对集团的认可和集团的自身发展。 

政府对职业教育集团的肯定与支持，有力地促进了职教集团规模的快速发展，但缺少权威的认定与评价标准，致使许多集团长期处于“摸着石头过河”的自由探索阶段；部分地区虽然相继出台了示范性职业教育集团建设等专项扶持政策，但政策不系统，所占比例不高，覆盖范围过小，大多数集团尚缺乏良好的外部环境支持，影响了集团的日常运行。

    2、职业教育集团运行的组织架构不尽合理，职能作用的发挥有待进一步提升

    多数集团是在传统合作关系基础上经牵头单位发起而成立，成员单位中缺少能代表行业或区域先进水平的龙头骨干企业，中等职业学校牵头集团很难吸引高职院校和研究机构参与，致使不少集团成员偏少、规模偏小，集团吸引力有待增强，集团作用难以得到发挥。

多数职业教育集团的内设机构参照学术性团体，很难发挥集团的职能作用；人员配备和日常经费长期依附于牵头单位，牵头单位的职责与权利长期不相对称，导致职能定位偏低，组织机构过于简单。 

    3、职业教育集团内部管理制度不够健全，治理结构有待进一步改善 

部分职业教育集团缺乏长远目标，功利目的、等靠要思想、短期行为较为明显，如章程制订草率，内容过于简单，难以起到章程的应有作用；配套制度建设滞后，许多集团还没有明确的考核激励制度，更谈不上进入退出机制。 

    多数集团由牵头单位长期把持集团的主导权，集团内部的民主治理得不到保障，严重影响了集团其他成员单位的参与积极性和主动性，尤其在牵头单位与其它成员单位实力相当甚至倒挂的集团所带来的问题更加突出；部分集团尚未建立门户网站，影响了集团及成员单位之间的沟通与交流。 

    4、职业教育集团成员之间纽带关系不紧密，深度合作有待进一步突破 

    多数集团还没有鼓励校企合作的政策措施，校企合作缺少外部力量推动，成员之间既没有项目上的共建关系，也没有资源纽带的产权关系，会商、对话日趋淡化，合作办学尚无具体内容，合作资源得不到改善，合作培养处于浅层次低水平状态。

    三、以改革创新推动职业教育集团的快速发展

    《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出了职业教育集团化办学的发展方向。近日，教育部又出台了《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，对职业教育集团化办学进行了顶层设计。职业教育集团可以看作是现代职业教育体系建设、职业教育治理体系现代化、深化校企合作办学背景下的一种新型职业教育办学组织形式。加快推进职业教育集团化办学，既要进行顶层设计，也要进行分层创新，发挥职业教育集团成员的开创性作用，特别是作为主要成员的地方政府和职业院校，要以创新引领，不断创新集团化办学的新经验。

    1、创新职业教育发展的政策环境

    一是政府要做好主导者与牵头人，协调并理顺各利益相关者间的关系和利益冲突，建立完整的规则体系，以相关法律法规为保障，调动社会各利益相关方，引入市场机制，整合资源。二是制定灵活宽松的政策，鼓励并允许企业通过投资于职业教育获得合理的回报；对加入职教集团并在其中发挥重要作用的企业予以激励性的税收减免和贷款优惠政策。三是制定相关保障性措施，为集团内校企合作奠定制度基础；扩大职教集团办学自主权，允许集团自主选择与企业合作的方式、自主设置专业，赋予集团一定招生自主权和用人自主权。四是强化政府的监督职能。推行职业教育集团化办学质量认证制度，严格管理程序和强化过程管理；完善其他相关制度，如职业教育集团化办学的准入、退出和过程评价制度等，保障职教集团的健康有序发展。

    2、创新技术技能人才培养体系

    职业教育集团可以看作是现代职业教育体系建设背景下的一种新型职业教育办学组织形式。构建中高职衔接的人才培养途径是现代职业教育体系建设的核心工作。然而，不同层次职业院校人才培养目标雷同、课程内容重复、层次之间的衔接不畅。尽管目前相关政策文件已经出台，但是，在实践中还缺乏具体的可操作性。而职业教育集团化办学则可以统筹集团内部各层次的职业教育资源，成员间在签署协议的前提下共同商定人才培养方案，合作开发课程，实现中职、高职甚至本科、研究生专业人才培养的有机衔接。

    3、创新职业教育校企合作模式

    校企合作也是我国现阶段大力倡导的办学模式，它与职业教育集团化办学模式在人才培养和与其他组织的教育合作间具有相似的目标导向与联结纽带。只是在具体操作形式上，校企合作模式一般涵盖一所学校和一个或若干个企业的线性结合关系；而职业教育集团的组建至少需要有核心学校、成员学校和若干个企业、行业或其他社会组织，基于校企结合的平台，以签订集团章程的形式联结在一起，各个合作组织所形成的是一种网状的合作办学关系。基于此，我们可以说，职业教育集团为实践校企合作的办学思想和操作模式提供了一个更多方位、深层次的实践平台。

    4、创新职业教育治理结构

    发挥职业教育集团多主体的作用，推动现代职业院校制度建设，完善职业教育治理结构。推动职业集团成立政府、学校、行业、企业等共同参与的理事会或董事会，把各利益相关方吸收到集团决策体系中来，改变职业院校以书记、校长等内部人决策为主、只向政府主管部门负责的局面，把理事会或董事会作为政府、行业企业等各界人士参与学校管理的重要制度平台，探索建立理事会或董事会决策制度，引入社会主体参与学校管理与决策。

    四、推进职业教育集团化办学的切入点

    1、整合共建集团的各类资源

    以集团为纽带和桥梁，进行共建优质教育资源的探索与实践 。一是共建专业教学团队。依托集团，引入行业专家、企业技术与管理骨干作为专业教学团队的骨干；专业带头人、骨干教师充当企业研发人员和培训师，为企业提供技术服务与咨询，实现了校企间师资的深度融合。二是共建课程与教材。依托集团与行业企业共同开发课程体系，共建突出职业能力培养的职教课程与课程标准，共同规范课程教学的基本要求。三是共建校内外实训基地。让企业成为稳定的校外实训基地；集团成员合作共建校内生产性实训基地。 坚持资源共享，共建发展活力平台。职教集团调动并盘活一切有利资源，创新创造，初步形成了政府主导、行业指导和企业参与的集团化办学格局。

    2、建立科学合理的运行机制

    一是要协调好各主体间的利益关系，建立健全职业教育集团的运行机制。从合作办学的实际和需要出发，以制度的形式明确职业教育集团内成员的权利、义务和责任，形成成员之间平等自愿、互惠互利、共同发展的稳定合作办学关系；二是设立理事会或董事会，成立目标明确、机构精简和运行高效的职业教育集团化办学管理组织，合理设置内部治理结构，建立健全决策、监督、执行、协商、调解等工作机制；三是完善组织章程、工作程序和各项管理制度。如可实行理事会制，明确理事会的定期会议和临时会议制度、决策机制等；在组织章程中对有关工作目标和任务、成员与管理、经费和资产管理等要做以明确、具体的规定。

    3、建设共享性实习实训基地

    依托有基础的学校或企业职业教育实训基地，通过整合、合作、改建等方式，建设装备先进一流、设备对接产业、技术对接企业、管理水平较高，具备教学、培训、鉴定和生产等多种功能的职业教育实训基地，提高实践教学水平和支撑产业结构调整升级的能力。引导项目学校引进企业设备、人员、技术，以及生产和服务项目，共建共享实训基地，支持校企一体化的合作模式。加强实训基地运行管理，提高使用效益，使基地成为生产性实习实训和学生顶岗实习的重要场所。

    4、建设优质教育和信息资源平台

    依托互联网技术建成职业教育集团信息网站，作为集团内部各成员共享信息的技术平台；收集、传输和共享就业、用工、招生、师资、图书、技术、管理等方面的信息；对集团内部的人、财、物、事进行动态、协同管理。

    5、建设集团化社会服务平台

    统筹集团成员人才培养分工与合作，促进跨区域就业和农村劳动力转移。职业教育集团学校要重点面向集团内部企业员工开展岗前培训、在岗技能提升培训、学历继续教育等，提高其技能水平和岗位适应能力。要利用集团教育资源优势，面向农村青年劳动力、扶贫对象、复转军人、特殊教育人群等，广泛开展各种形式和类型的职业培训和学历职业教育，提高其就业再就业和创业能力。